山东是兵员大省、优抚大省，截至2015年底，享受抚恤补助的优抚对象86.7万人，占全国总数的1/10，是享受抚恤补助的优抚对象数量最多的省份。《山东省军人抚恤优待办法》（以下简称《办法》）列入了省政府2015年立法计划，经过严格立法程序，于2016年4月15日经省政府常务会议研究通过和郭树清省长签署，将于7月1日起实行。

一、《办法》出台背景及过程

军人抚恤优待工作是国家和社会依法对抚恤优待对象实施物质照顾和精神抚慰的一项特殊社会工作，是国防和军队建设的重要组成部分,党和国家历来高度重视。2011年国务院、中央军事委员会修订了《军人抚恤优待条例》，我省也在全国率先出台了优抚对象医疗保障、住房优待、精神抚慰等政策规定，但缺乏系统性和完整性。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，特别是住房、人事、社会保障等各项制度改革的不断深入，我省军人抚恤优待工作遇到了许多新的情况和问题，对于国家《军人抚恤优待条例》、《烈士褒扬条例》等上位法没有明确规定的参试退役人员医疗保障、抚恤优待对象精神抚慰、死亡和残疾抚恤工作程序、优待服务范围等问题，急需通过立法予以明确。另外，我省各级民政部门在长期实践中积累了一些有效的优抚工作经验和做法，需要通过立法予以总结推广。因此，制定一部规范优抚保障服务的政府规章十分必要。

《办法》从起草到审议通过历时近3年时间，在立法过程中按照《立法法》要求，贯彻科学立法、民主立法的原则，坚持群众路线，广泛征求意见，努力增加立法工作的透明度。《办法》体现了全省民政系统的优抚工作经验。在立法过程中，省法制办两次召集有代表性的县（市、区）从事优抚工作的基层同志进行座谈调研，倾听他们的意见，全面掌握第一手资料，并充分采纳合理化建议。《办法》充分吸收了社会公众意见。在起草和审查过程中，通过多种方式征求社会意见，在我办审查修改期间，通过山东政府法制网公开征求了全社会意见，对征集的意见进行了认真研究吸收。《办法》还发函征求了各市政府的意见，并根据意见进行了修改完善。这些措施使《办法》的制度设计更加科学合理，有利于《办法》更好地贯彻实施。

二、《办法》的主要内容

《办法》共六章三十九条。

第一章，总则，共7条。主要规定了立法目的和依据、适用对象、政府和部门职责、经费保障、政府购买服务等内容。其中第二条规定的抚恤优待对象范围，与国家《军人抚恤优待条例》完全保持一致，以与上位法和国家有关政策做好衔接。

第二章，死亡抚恤，共5条。主要规定了死亡抚恤的适用对象和有关证明书、烈士褒扬金、一次性抚恤金、定期抚恤金、丧葬补助费的发放等内容。

第三章，残疾抚恤，共7条。主要规定了残疾抚恤关系转移、残情复查鉴定、残疾等级补办和调整、残疾抚恤金发放以及残疾军人的集中供养和护理、康复辅助器具配制、死亡后抚恤等内容。

第四章，优待，共16条。主要针对不同的抚恤优待对象，分别规定了家庭优待金、定期定量补助、殡葬服务、医疗保障、住房、教育、就业、税费减免、交通、参观游览等方面的优待内容。

第五章，责任追究，共3条。主要规定了民政和其他有关部门及其工作人员渎职失职的法律责任，抚恤优待对象违法行为的法律责任。

第六章，附则，共1条。规定了《办法（草案）》的施行日期。

三、《办法》的制度创新和亮点

在《办法》起草中，既注重与上位法和国家政策做好衔接，又适应新的形势要求，积极回应优抚对象的关切和期盼，就上位法没有明确规定的有关问题予以创新明确。

1.注重推进优抚服务的社会化、专业化、精细化。《办法》规定“县级以上人民政府民政部门可以通过购买服务的方式，将适合由社会力量承担的抚恤优待服务事项交由其承担”。这项规定体现了转变政府职能的需求，强调在落实政府责任的前提下，通过动员社会参与，调动社会力量，利用社会资源推动优抚工作，提高优抚专业化、精细化服务水平。

2.进一步强化对优抚对象的精神抚慰。《办法》增设了优抚对象精神抚慰条款，体现了物质保障和精神保障并重的原则，增设此条款满足了优抚对象荣誉感、自豪感等精神需求，解决了当前优抚工作精神激励偏软偏弱等问题。

3.将参试退役人员纳入医疗保障范围。《办法》规定：“参试退役人员的医疗保障按照参战退役人员的有关规定执行”。这项规定体现了贡献与待遇匹配的原则，参试退役人员不仅享受参战退役人员同等生活补助和住房优待，而且享受参战退役人员同等医疗保障待遇，将惠及参试退役人员1.42万人。

4.加大了优抚对象就业优待力度。《办法》规定符合公务员考录条件的烈士子女、退出现役的义务兵和初级士官报考国家公务员时同等条件下优先录用；政府开发的社会公益岗位，应当优先安置符合岗位要求的抚恤优待对象；社会团体、企业事业单位招聘工作人员，在同等条件下应当优先录用、聘用抚恤优待对象。这一规定体现了对优抚对象就业方面的优待，对于帮助他们就业创业具有重要意义。

5.建立了优抚事业单位经费保障机制。《办法》对政府兴办的优抚医院、光荣院（含敬老院内设光荣间）为优抚对象提供治疗、集中供养、巡诊医疗、轮流休养等服务经费列入各级财政预算作出规定，为优抚事业单位经费保障提供了法规依据。

四、《办法》规范的主要问题

1.对政府、社会和个人抚恤优待责任义务进行了规范。《办法》明确规定：县级以上人民政府应当加强军人抚恤优待工作，及时协调解决军人抚恤优待工作中出现的问题；本省行政区域内的国家机关、社会团体、企业事业单位，应当按照国家和本省的规定，履行各自的军人抚恤优待责任和义务；鼓励社会组织和个人对军人抚恤优待事业提供捐助。

2.对军人抚恤程序作了规范。《办法》结合基层优抚工作实际，对《烈士证明书》等持证人、烈士褒扬金和一次性抚恤金的发放顺序和数额、定期抚恤金的发放和停发的时间节点等死亡抚恤中容易产生争议的环节和程序进行了细化，对残疾抚恤关系转移、残情复查鉴定、残疾等级补办和调整、残疾抚恤金发放以及残疾军人的集中供养和护理、康复辅助器具配制、死亡后抚恤等残疾抚恤进行了规范。

3.对军人优待的范围和内容进行了明确。《办法》分别规定了有关抚恤优待对象在家庭优待金、定期定量补助、殡葬服务、医疗保障、住房、教育、就业、税费减免、交通、参观游览等方面享受的各种优待内容。

4.对优抚对象精神抚慰主体进行了规范。《办法》明确规定：“县级以上人民政府民政部门、乡镇人民政府、街道办事处应当定期采取走访、慰问、座谈等形式，给予抚恤优待对象精神抚慰”。

5.对抚恤优待责任进行了规范。《办法》对抚恤优待工作中的管理主体和政策适用对象都规定了法律责任。对负有抚恤优待管理责任的单位和工作人员存在以下违法行为的：未在规定期限内或者未按规定程序发放抚恤金、补助金、优待金的，未在规定期限内或者未按规定程序办理抚恤关系转移手续的，未在规定期限内或者未按规定程序评定残疾等级的和其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为，规定根据情节轻重，相关部门承担相应责任并予以追究。对抚恤优待对象规定：冒领烈士褒扬金、抚恤金、补助金、优待金的，虚报病情骗取医药费的，出具虚假证明或者伪造证件、印章，骗取烈士褒扬金、抚恤金、补助金、优待金的，都将被追究法律责任。